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- 2009
Mit dem 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, der am 1. Juni 2009 in Kraft getreten ist, wird u.a. der sogenannte Drei-Stufen-Test verankert (§ 11f RStV). Dies ist eine Konsequenz der Einstellungsentscheidung in der Europäischen Kommission vom 24. April 2007, in der förmlich unterbreitete Zusagen Deutschlands festgeschrieben sind. Diese Zusagen sahen vor, dass Deutschland innerhalb von zwei Jahren verschiedene „Zweckdienliche Maßnahmen“ ergreifen muss, die nach Ansicht der Kommission dazu geeignet waren, beihilferechtliche Bedenken gegen die bisherige Ausgestaltung der Rundfunkgebühr auszuräumen. Die Umsetzung der Zusagen ist nunmehr durch den 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag endgültig erfolgt. Die Regelung der Online-Angebote, die in Deutschland Telemedien heißen, steht im Mittelpunkt der Neuregelung. Die Länder haben für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk festgelegt, dass Sponsoring und Werbung und eine flächendeckende lokale Berichterstattung in Telemedien nicht stattfinden dürfen (§ 11d, Abs. 5, Satz 1 und 3).
Die Regelungen zu den Telemedien sind äußerst komplex und werfen schwierige Abgrenzungsfragen auf. So sind zum Beispiel nicht sendungsbezogene presseähnliche Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unzulässig (§ 11d, Abs. 3 Nr. 3). Zwar gibt es eine Legaldefinition, was unter einem presseähnlichen Angebot zu verstehen ist, aber auch die wirft schwierige Abgrenzungsfragen auf. Jedenfalls sind nicht nur Angebote erfasst, die die unveränderte Wiedergabe von gedruckten Zeitschriften und Zeitungen im Internet betreffen. Es fallen darunter alle journalistisch-redaktionell gestalteten Angebote, die nach Gestaltung und Inhalt Zeitungen oder Zeitschriften entsprechen. Sie können sich vorstellen, wie sehr man im Einzelfall über diese Frage streiten kann. Zu den „zweckdienlichen Maßnahmen“ gehört auch die Anlage zu dem Staatsvertrag, die eine Negativ-Liste von Angebotsformen beinhaltet, die grundsätzlich nicht stattfinden dürfen. Diese Negativ-Liste wurde ebenfalls der Kommission gegenüber zugesagt. Die Negativ-Liste enthält 17 Beschreibungen unzulässiger öffentlich-rechtlicher Telemedien. Dazu gehören zum Beispiel das Verbot von Anzeigenportalen, Bewertungsportalen für Dienstleistungen, Einrichtungen und Produkte, Partnerkontaktstellen und Tauschbörsen, Ratgeberportale ohne Sendungsbezug, oder Spielangebote ohne Sendungsbezug. Auch hier ist unschwer erkennbar, dass die Frage „ohne Sendungsbezug“ Konflikt- oder Streitpotenzial beinhaltet. Ich weise auf diese grundsätzlichen Fragestellungen auch deshalb hin, weil wir zur Zeit im Wesentlichen nur über den Drei-Stufen-Test diskutieren, der nur einen Teil der Telemedienproblematik erfasst. Durch den Staatsvertrag sind eine ganze Reihe von Telemedienangeboten ausdrücklich im öffentlich-rechtlichen Rundfunk gestattet, so zum Beispiel Sendungen auf Abruf bis zu 7 Tage oder zeitlich unbefristete Archive mit zeit- und kulturgeschichtlichen Inhalten ins Netz zu stellen. Dabei ist auch hier wieder strittig, ob für zeitlich unbefristete Archive mit zeit- und kulturgeschichtlichen Inhalten ein Drei-Stufen-Test durchzuführen ist. Ich kann die grundsätzliche Problematik hier nur anreißen, um die Schwierigkeiten der Rechtsanwendung deutlich zu machen; dabei habe ich noch gar nicht auf die neuen Vorschriften verwiesen, die für die kommerzielle Betätigung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Tochter- oder Beteiligungsgesellschaften gelten. Das würde einen eigenen längeren Bericht erfordern.
Zurück zum Drei-Stufen-Test. Eine ganz besondere Rolle beim Drei-Stufen-Test spielen die Rundfunkräte- bzw. der Fernsehrat des ZDF, die mit der Bewertung von Telemedienangeboten, die dem Drei-Stufen-Test unterfallen, betraut sind. Die Europäische Kommission hat immer wieder darauf hingewiesen, dass die Kontroll-Gremien bei ihrer Prüfung die Rolle eines unabhängigen Dritten einnehmen. Nur unter dieser Voraussetzung hat die Europäische Kommission die Prüfung durch binnenplurale Organe akzeptiert. Ich darf daran erinnern, dass ich in einem früheren Stadium der Rechtsfindung vorgeschlagen habe, eine unabhängige Kommission mit dieser Aufgabe zu betrauen. Diese Notwendigkeit einer unabhängigen Prüfung schlägt sich jetzt in den konkreten praktischen Schritten nieder, die in der Umsetzung des Staatsvertrages zur Zeit erfolgen. Zum einen bedeutet dies in einer Reihe von Rundfunkanstalten, dass eigenes Personal unmittelbar dem jeweiligen Gremium bei der Bewältigung der Fragen zuarbeitet, und zum anderen werden eine Vielzahl von Gutachten in Auftrag gegeben, damit die Gremien die ihnen gestellte Aufgabe qualifiziert erfüllen können. Drei-Stufen-Test signalisiert, dass es drei Prüfungsstufen gibt. Ich will das ganz kurz klären:
In der ersten Stufe muss geprüft werden, ob das Telemedienangebot zum öffentlichen Auftrag gehört, also den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Gesellschaft entspricht. Es darf natürlich auch nicht unter die Negativ-Liste fallen.
Auf der zweiten Stufe ist zu untersuchen, ob das Angebot in qualitativer Hinsicht zum Wettbewerb beiträgt. Dabei sind Umfang und Qualität sowie die marktrelevanten Auswirkungen des Angebots zu berücksichtigen, insbesondere auch die Frage zu bewerten, ob es bereits vorhandene vergleichbare Angebote gibt.
Auf der dritten Stufe geht es um den finanziellen Aufwand für die Erbringung des geplanten Angebotes.
Das Verfahren ist damit aber noch nicht abgeschlossen. Das Ergebnis der Prüfung durch die pluralen Gremien muss der Rechtsaufsicht vorgelegt werden. Nach einer positiven Prüfung durch die Rechtsaufsicht ist das Angebot in den amtlichen Verkündungsblättern zu veröffentlichen. Im Kern dieses Drei-Stufen-Tests steht vor allem die Prüfung des publizistischen Mehrwertes und der marktlichen Auswirkungen.
Nach dem Staatsvertrag ist zwingend vorgeschrieben, dass Dritten durch das zuständige Gremium, also den Rundfunk- bzw. Fernsehrat, Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben ist. Dabei ist der Adressantenkreis nicht eingeschränkt. Insgesamt sollte das Verfahren gewährleisten, dass eine breite Diskussion unter Vorbringung wesentlicher Sachfragen eröffnet wird.
In der Gesamtkonferenz der Landesmedienanstalten im März 2009, an der die Gremienvorsitzenden und die Direktoren der Landesmedienanstalten teil nehmen, war man einhellig der Auffassung, dass sich die Landesmedienanstalten in dieses Verfahren des Drei-Stufen-Tests einzubringen haben. Ob sie unter dem Begriff der Dritten fallen oder in ihrer besonderen Funktion im dualen Rundfunksystem eine darüber hinausgehende Bedeutung haben, lasse ich einmal dahin gestellt. Jedenfalls waren wir einhellig der Auffassung, hier mitzumachen, auch unter der ganz praktischen Überlegung, dass jedes zusätzliche Angebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zugleich die Entwicklungschancen privater Unternehmer betreffen kann. Es geht dabei sicher um sehr grundsätzliche Weichenstellungen für unser Mediensystem in der Zukunft.
ARD und ZDF führen derzeit mehr als 40 Drei-Stufen-Test-Verfahren durch, über die die Gremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Herbst dieses Jahres entscheiden müssen. Es geht um publizistischen Wettbewerb und marktliche Auswirkungen bei der Bewertung. Zu den wirtschaftlichen Auswirkungen müssen die Anstalten ein Gutachten von einem unabhängigen Sachverständigen in Auftrag geben. Nachdem die ersten Gutachten zu den Angeboten von KIKA und KIKANINCHEN – Telemedienangebote im Zusammenhang mit dem Kinderkanal öffentlich bekannt geworden sind, ist eine heftige öffentliche Auseinandersetzung über die Qualität und Unabhängigkeit der Gutachten entstanden. Die Landesmedienanstalten haben sich ebenfalls kritisch mit dem Gutachten auseinander gesetzt und sind zu dem Ergebnis gekommen, dass die Gutachten methodische Mängel beinhalten. Deshalb hat die DLM einen Leitfaden in Auftrag gegeben, der vom Institut für Publizistikwissenschaften und Medienforschung der Universität Zürich erstellt und am 16. September vorgelegt wurde. Die DLM will damit einen Beitrag zur Vereinfachung der Drei-Stufen-Tests leisten und zur Versachlichung der Debatte beitragen. Der ARD-Vorsitzende Peter Boudgoust, Intendant des Südwestrundfunks und insoweit sicherlich nicht in der Stellung eines unabhängigen Dritten, hat diese Vorgehensweise massiv kritisiert und in einem Brief den Vorwurf erhoben, ich zitiere „dass es der DLM entgehen ihrer behaupteten Intension – ausschließlich darum geht, publizistisch erfolgreichen öffentlich-rechtlichen Telemedien-Angeboten die Legitimation abzusprechen“. Art und Stil des dreiseitigen Briefes sprechen im Übrigen für sich. Die Vorwürfe sind so ungeheuerlich, dass die DLM entsprechend darauf reagieren wird. Der insoweit unzuständige ARD-Vorsitzende spricht den Landesmedienanstalten als Sachwaltern des dualen Rundfunks damit ab, was jeder Person und Institution nach dem Rundfunkstaatsvertrag möglich ist, nämlich eine Stellungnahme zu den Telemedienkonzepten abzugeben.
Die BLM hat im Übrigen auf Nachfrage des Gutachters am 29.09.2009 eine Stellungnahme zum Telemedienkonzept des Bayerischen Rundfunks abgegeben. In dieser Stellungnahme kommen wir entgegen den Erwartungen des ARD-Vorsitzenden zu dem Ergebnis, dass momentan keine nennenswerten wirtschaftlichen Auswirkungen der Online-Angebote des BR auf die privaten Anbieter erkennbar sind. Dies kann sich natürlich bei einer substanziellen Veränderung des Angebots sowie der Höhe der Aufwendungen ändern. Der Staatsvertrag unterscheidet wie dargelegt zwischen marktlichen Auswirkungen und dem Mehrwert der publizistischen Inhalte. Die Gutachten sind nur vorgeschrieben für die Prüfung der marktlichen Auswirkungen. Ich denke, dass die Abgrenzung schwierig ist und dass eine Mitwirkung von Gutachtern auch bei der Frage des Mehrwerts der publizistischen Inhalte durchaus sachgerecht wäre. Dies könnte jedenfalls erheblich zur Verbesserung der Qualität und Glaubwürdigkeit des Drei-Stufen-Tests beitragen.
Bei der ganzen Diskussion spielt noch ein ganz anderes Interesse eine zentrale Rolle, nämlich der Schutz und der Erhalt der Printmedien, die vom strukturellen Wandel im Medienmarkt erheblich betroffen sind. Die Breite des textlichen Angebots der Telemedienangebote so, wie sie jetzt vielfach geprüft werden, beinhaltet nach wie vor die Gefahr für die inhaltlichen Möglichkeiten der Printmedien. Dieses Problem war zwar in der Entstehungsgeschichte des Staatsvertrags ein wichtiger Diskussionspunkt, in der Praxis ist dieser Punkt jedoch ein Stück in den Hintergrund getreten. Ich denke es ist notwendig, diese Auswirkung auf die Printmedien zusätzlich in der medienpolitischen Diskussion zu beachten.