Positionen & Reden

Der vierte Rundfunkänderungsstaatsvertrag: Rechtsfolgen für die Praxis

Allgemeines

Als erster Referent möchte ich zunächst einige generalisierende Vorbemerkungen machen und auch einen ganz kurzen Überblick geben über die wesentlichen Veränderungen, natürlich immer im Hinblick auf das mir gestellte Thema und der Zielrichtung "Rechtsfolgen für die Praxis".

Der 4. Rundfunkänderungsstaatsvertrag dient sowohl der Umsetzung der EG-Fernsehrichtlinie, als auch der Umsetzung der Europaratskonvention über das grenzüberschreitende Fernsehen, jeweils in der neuesten Fassung. Beide europäische Regelungswerke sind aufeinander abgestimmt und enthalten als Regelungsziele die gegenseitige Anerkennung von nationalen Regelungen und die Ausstrahlung von Großereignissen im frei empfangbaren Fernsehen, größere Handlungsspielräume bei den Bestimmungen über Werbung, Sponsoring und insbesondere beim Teleshopping sowie die Kennzeichnungspflicht für jugendgefährdende Sendungen.

Darüber hinaus enthält der 4. RÄndStV noch Regelungen über weitere Verbesserungen des Jugendschutzes, bestimmte Erscheinungsformen der Werbung, die Belegung von Kabelnetzen mit digitalen Programmen, sowie Ergänzungen zu den Regelungen über den diskriminierungsfreien Zugang zu Decodern und Navigatoren.

Ferner eingefügt sind im Rundfunkstaatsvertrag digitale Programmermächtigungen für die ARD und das ZDF. Zusammenfassend stellt die amtliche Begründung fest: "Mit dem vorliegenden Regelungswerk wird der Ordnungsrahmen für beide Säulen des dualen Rundfunksystems, öffentlich-rechtlich wie private Veranstalter gleichermaßen, fortentwickelt. Für die privaten Veranstalter wird von den größeren Handlungsspielräumen, die die Änderungsrichtlinie zur EG Fernsehrichtlinie bei der Werbung, beim Sponsoring und beim Teleshopping vorsieht, in weitem Umfang Gebrauch gemacht. Für ARD und ZDF wird zugleich mit den Ermächtigungen für digitale Angebote der Bestands- und Entwicklungsgarantie aus Art. 5 Grundgesetz Rechnung getragen. Mithin haben ARD und ZDF auch im digitalen Zeitalter einen umfassenden öffentlichen Auftrag."

In der begleitenden medienpolitischen Diskussion zur Entstehung des Staatsvertrages ist sehr intensiv über die Verschärfung des Jugendschutzes diskutiert worden und auch über Erleichterungen bei der Werbung bis hin zum Klarstellungsbedarf beim sogenannten Bruttoprinzip. Auch die neue Ermächtigungsgrundlage für digitale Angebote von ARD und ZDF hat zu lebhaften medienpolitischen Diskussionen geführt. Beim sorgfältigen Studium der begleitenden Veröffentlichungen sind andere sehr einschneidende Veränderungen, wie sie der Staatsvertrag nunmehr enthält, kaum oder gar nicht diskutiert worden. Es fällt auf, dass die den Ministerpräsidenten zur politischen Entscheidung jeweils vorgelegten Fragenkataloge - ein in letzter Zeit häufig angewendetes Prinzip, um politische Problemlagen herauszuarbeiten und politische Zielvorstellungen zu entwickeln, damit die Rundfunkreferenten der Länder daraus dann Rechtstexte formulieren -, der Fragenkomplex Werbung dabei kaum eine entscheidende Rolle spielte. Dies steht in einem diametralen Gegensatz zu den Problemlagen, wie sie sich jetzt in der Praxis durch die Neuregelungen im Bereich der Werbung ergeben. Dies sind die nunmehr vom Staatsvertrag geregelten Bereiche geteilter Bildschirm - Split-Screen - und der Virtuellen Werbung. Hier hat offensichtlich eine kurzfristige und wie manche glauben auch kurzsichtige Betrachtungsweise zu Regelungen geführt, die so ganz nebenbei Grundprinzipien der bisherigen Werbespielregeln über Bord geworfen haben. Dies wird erst nach und nach bewusst. So erschließt sich dem Betrachter nur schwer die Sinnhaftigkeit eines Regelungsmechanismus in diesem Bereich, der darauf hinausläuft, dass zwar im Fernsehen Nachrichtensendungen, nicht durch Werbung unterbrochen werden dürfen, wenn sie kürzer als 30 Minuten sind, also regelmäßig alle Nachrichtensendungen (§ 44 Abs. 5). Eine Teilbelegung der ausgestrahlten Nachrichtensendung mit Werbung ist allerdings nach § 7 Abs. 4 zulässig. Auch die Schleichwerbung wird es zukünftig nicht mehr geben, weil sie in der Regel nicht mehr nachzuweisen sein wird, denn nach der eingefügten Definition des Begriffs der Schleichwerbung in § 2 Abs. 2 Nr. 6 muss jetzt zukünftig die direkte Absicht nachgewiesen werden.

Ich möchte das hier nur anreißen, weil Johannes Kreile seinen Schwerpunkt im Vortrag auf die neuen Werberegelungen legen wird. Wir haben uns so verabredet. Wir sind ja wie Sie wissen, gemeinsam gerade dabei, den 4. RÄndStV mit anderen Kollegen aktuell zu kommentieren.

Bei den Rechtsfolgen für die Praxis wird mein Schwerpunkt sich mit den Konsequenzen der getroffenen Regelungen zu befassen haben. Es ist allerdings nicht zu übersehen, dass für die Auslegung der Vorschriften und die damit verbundene begleitende Diskussion die Entstehungsgeschichte eine große Rolle spielt, nicht nur als Auslegungsinstrument für die Rechtsvorschriften. Noch ein schwieriger Punkt, der mir immer wieder auffällt. Je nach dem welche Interessenlage man bei der Anwendung und Auslegung von Rechtsvorschriften des Rundfunkstaatsvertrages verfolgt, muss Europa mehr oder weniger deutlich herhalten. So müssen englische Texte und französische Versionen zur Erhellung der gewählten deutschen Formulierung herangezogen werden, damit das Gewollte sich auch wirklich klar erschließt. Hier sind dem Einfallsreichtum der Juristen kaum Grenzen gesetzt. Dann gibt es vielseitige Ausarbeitungen über die richtige Auslegung der Fernsehrichtlinie im Vergleich auch zur Europaratskonvention einschließlich der schon zitierten Zielvorstellungen des Gesetzgebers bei der Umsetzung dieser Vorschriften in innerstaatliches Recht. Im Einzelfall mag ja auch die Wortwahl in den umzusetzenden europäischen Regelungen Erhellendes beitragen, aber letztlich ist der deutsche Gesetzeswortlaut entscheidend. Man tut sich dann schon hart, wenn der eindeutige deutsche Wortlaut durch Hinweise auf den Wortlaut europäischer Rechtsnormen korrigiert werden soll. Die Landesmedienanstalten als den Rundfunkstaatsvertrag Ausführende sitzen dann sehr schnell zwischen allen Stühlen. Die Länder haben bei der Werbung die Liberalisierung und Flexibilität in Anpassung an das europäische Recht als politisches Ziel der Novellierung erklärt, wobei sie dann dieses Ziel - zumindest nach den Vorstellungen der Veranstalter nicht ausreichend, umgesetzt haben. Die Landesmedienanstalten haben den Wortlaut der Vorschrift anzuwenden und müssen sich im Streitfall einer entsprechenden gerichtlichen Kontrolle unterziehen. Dabei werden sie dann gelegentlich von beiden Seiten, Ländern und betroffenen Veranstaltern für eine eindeutige Rechtsanwendung kritisiert. Die Vergangenheit bietet beredte Beispiele dafür, wo für Unklarheiten in der Gesetzeslage letztlich die Landesmedienanstalten den Kopf hinhalten müssen. Beispiele: Die sogenannte Brutto-Werbungproblematik und die gleitende Stunde bei der Berechnung des Stundenzeitraumes für Werbeunterbrechungen könnte so eine Problematik werden.

Zurück zur Neuregelung: ich kann nicht alle Änderungen, die es sonst noch in dem Vertragswerk gibt, lückenlos darstellen, etwa die ausführlichen Neuregelungen zum Datenschutz. Allein das wäre eine eigene Veranstaltung wert mit Sachkundigem aus diesem Bereich, oder die Einzeldarstellung der Vielzahl neuer Ordnungswidrigkeiten. Immerhin hat sich der Ordnungswidrigkeitenkatalog des § 49 auf 41 Ziffern erweitert, wobei die Aufzählung der Ziffern alleine gar kein vollständiges Bild über die Vielzahl von Ordnungswidrigkeiten eröffnet, weil innerhalb der Ziffern eine ganz Reihe weiterer Fälle erfasst sind und auch außerhalb der Ziffern weitere Ordnungswidrigkeitentatbestände eingeführt wurden. So gibt es jetzt einen nicht mit einer eigenen Ziffer versehenen umfangreichen Ordnungswidrigkeitentatbestand zu den §§ 52 und 53 bußgeldbewehrt. § 52 betrifft die Weiterverbreitung von Fernsehprogrammen und § 53 die Regelung über die Zugangsfreiheit zu Fernsehdiensten. Allein diese Ergänzung betrifft 10 verschiedene Tatbestände, die bußgeldbewehrt sind und neu in das Regelungswerk Eingang gefunden haben. Übrigens wenn man nur nach Ziffern zählt, waren es im letzten 3. RÄndStV erst 25 jetzt 41. Wir können gespannt sein, was uns die im immer schnelleren Rhythmus beschlossenen neuen Rundfunkstaatsverträge, also der 5. und 6. RÄndStV an neuen Ordnungswidrigkeitentatbeständen bringen werden. Dass nunmehr die Ordnungswidrigkeit mit einer Geldbuße von bis zu 1 Million Deutsche Mark geahndet werden kann, führt mich unmittelbar zum Bereich des Jugendschutzes, weil die Erhöhung auf 1 Million DM in der Entstehungsgeschichte vor allem mit der Notwendigkeit der Verschärfung von Jugendschutzvorschriften begründet wurde.

Im Zusammenhang mit Jugendschutzregelungen sollte man die unzulässigen Sendungen und die Programmgrundsätze miteinbeziehen. Dies ist von der Sache her geboten. Es fällt zunächst auf, dass ein neuer § 2a eingeführt wurde. Überschrift: "Allgemeine Programmgrundsätze". Dieser § 2a gilt für ARD, ZDF und alle bundesweiten privaten Fernsehveranstalter. Noch vor den bisherigen Regelungen im § 3 zu unzulässigen Sendungen und Jugendschutz wird nun eine allgemeine Vorschrift eingeführt. Satz 1 verpflichtet alle Veranstalter, ich zitiere "in ihren Sendungen die Würde des Menschen zu achten und zu schützen". Weiter heißt es im Text (Satz 2), sie (die Veranstalter) sollen dazu beitragen, die Achtung vor Leben, Freiheit und körperlicher Unversehrtheit für Glauben und Meinung anderer zu stärken. Schließlich sind auch die sittlichen und religiösen Überzeugungen der Bevölkerung zu achten. (Satz 3) Eine ausdrückliche Regelung über Programmgrundsätze gab es bisher im Staatsvertrag nur für den privaten Rundfunk und zwar im § 41. Die bisherigen Regelungen im § 41 bleiben, - so formuliert § 2a Satz 3 - unberührt, ebenso wie weitergehende landesrechtliche Anforderungen an die Gestaltung der Sendungen. In § 41 Abs. 1 Satz 2 war für die privaten Veranstalter bisher schon formuliert, dass die Rundfunkprogramme die Würde des Menschen sowie die sittlichen, religiösen und weltanschaulichen Überzeugungen anderer zu achten haben. Nunmehr haben alle Veranstalter in ihren Sendungen die Würde des Menschen zu achten und zu schützen. Bisher schon galt im § 3 Abs. 1 Nr. 6, dass Sendungen unzulässig sind, wenn sie Menschen die sterben oder schweren körperlichen oder seelischen Leiden ausgesetzt sind oder waren, in einer die Menschenwürde verletztenden Weise darstellen. Diese Vorschrift galt und gilt wie auch die übrigen Regelungen über unzulässige Sendungen und zum Jugendschutz für den öffentlich-rechtlichen und den privaten Rundfunk. In § 3 ist zusätzlich bei Veränderung der Systematik - die Strafrechtstatbestände sind nunmehr zusammengefasst in Ziffer 1 - eine neue Ziffer 5 aufgenommen worden, die festlegt, dass Sendungen unzulässig sind, wenn sie in sonstiger Weise die Menschenwürde verletzen. Zu dem neuen § 2a führt die amtliche Begründung aus, dass damit erstmals ein gemeinsamer Grundstandard von Programmgrundsätzen festgelegt wird, der wesentliche Grundwerte enthält, die bei der Programmgestaltung des öffentlich-rechtlichen und des privaten Rundfunks Beachtung finden müssen. Und dann wird angefügt, ich zitiere: "Eine materielle Änderung der bisherigen Bestimmungen ist damit nicht verbunden." Sie werden sicher verstehen, dass wir uns in der Praxis sehr grundsätzlich die Frage stellen, wie wir mit diesem neuen Regelungswerk in sachgerechter Anwendung zurechtkommen, zumal ohnehin eine Grundsatzdiskussion geführt wird von Seiten der privaten Veranstalter, dass es kaum Sendungen geben kann, die gegen die Menschenwürde verstoßen, sie verletzen oder nicht ausreichend schützen. Was ist vom Gesetzgeber gewollt? Die mehrfache Nennung der Beachtung der Menschenwürde in veränderten Formulierungen hat doch wohl zum Ziel damit neue Vorschriften zu schaffen, die eine bessere Möglichkeit geben, gegen Auswüchse im Fernsehen vorzugehen. Die Entstehungsgeschichte macht dies noch deutlicher. Die Begründung zum Staatsvertrag stellt dazu fest, dass damit ein händelbares Instrumentarium zur Aufrechterhaltung der wesentlichen Grundwerte in unserer Gesellschaft geschaffen werden sollte. Und für bemerkenswert halte ich es, dass offensichtlich auch der öffentlich-rechtliche Rundfunk in diese gesetzgeberische Zielvorstellung eingebunden wurde. Dies steht in einem deutlichen Gegensatz zu der immer wieder erlebten Diskussion, die darauf hinausläuft, das öffentlich-rechtliche System hält Jugendschutzvorschriften und Programmgrundsätze selbstverständlich ein, da gibt es nirgends Probleme. Probleme haben nur die privaten Veranstalter. Der Gesetzgeber hat es aber offensichtlich für notwendig gehalten, wie bisher schon bei den Regelungen in § 3, die für beide Systeme galten, ein deutliches Signal zu setzen, dass diese Einhaltung von Grundwerten systemübergreifend stattzufinden hat. Mir scheint, dass die gesetzgeberische Regelung des § 2a auch einen Punkt klar macht, der in der juristischen Literatur umstritten ist: Dass nämlich die verfassungsrechtliche Verankerung in Art. 1 des Grundgesetzes "Schutz der Menschenwürde" nicht nur den Teilnehmer und Rezipientenschutz betrifft, sondern dass die Menschenwürde im Sinne des Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz notwendigerweise auch in einer die Einzelinteressen übergreifenden Weise das Schutzgut der gesellschaftlichen Wertordnung umfasst. Die gesetzgeberischen Regelungen sollen auch zum Ziel haben, eine Gefährdungslage für die Wertordnung einer Gesellschaft durch verhaltensprägende Fernsehsendungen entgegenzuwirken; wenn ein Verstoß gegen den Schutz der Menschenwürde angenommen werden muss, der vorliegt, wenn die Verletzungsintensität in ihrer Stoßrichtung im Hinblick auf die in Frage kommende Verletzungshandlung ein gewisses Gewicht erreicht; es muss eine grundlegende prinzipielle Missachtung im Einzelfall festgestellt werden. Geschmacklosigkeiten, polemische Ausfälle und sprachliche Entgleisungen in einer Sendung belegen eine solche Verletzung sicher nicht. Grenzen werden erst dort erreicht, wenn Menschen nicht mehr als eigenständige, willensbestimmte Wesen wahrgenommen und lediglich für bestimmte Zwecke missbraucht werden. Wir, d.h. die BLM hat zu dieser Frage ein Rechtsgutachten bei Herrn Prof. Dr. Udo di Fabio in Auftrag gegeben. Di Fabio arbeitet in diesem Zusammenhang heraus, dass der Staat die Würde des Menschen auch gegen neue Bedrohungsformen zu schützen hat. Eine dieser neuen Gefährdungen ist die rücksichtslose Kommerzialisierung von Menschen. Er erinnert in seinem Gutachten an eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes vom 12. Nov. 1997 abgedruckt in der amtlichen Sammlung Band 96, Seite 375ff "Was die Achtung der Menschenwürde im einzelnen erfordert, kann von den jeweiligen gesellschaftlichen Verhältnissen nicht völlig gelöst werden (vgl. BVerfGE 45,187 [229]. Eine Verletzung des Achtungsanspruchs kann nicht nur in der Erniedrigung, Brandmarkung, Verfolgung oder Ächtung von Personen vgl. BVerfGE 1, 97 [104], sondern auch in der Kommerzialisierung menschlichen Daseins liegen. (BVerfGE 96,375 [399f.]). Im Zusammenhang mit diesen neuen Gefährdungen, die in der rücksichtslosen Kommerzialisierung von Menschen liegen, führt ´di Fabio´ aus "unter Kommerzialisierung ist die Unterordnung von ideellen, insbesondere kulturellen Werten unter wirtschaftliche Interessen zu verstehen. Eine gemessen an Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz unzulässige Kommerzialisierung liegt zum Beispiel dann vor wenn Menschen von einem überlegenen Akteur aus Gründen wirtschaftlichen Erwerbsstrebens in eine für sie unentrinnbare Situation gebracht werden, die sie weder vollständig durchschauen, noch als freier Akteur beherrschen können, der sie mithin ausgeliefert sind, - und wenn die Gesamtumstände den oder die ausgelieferten Menschen in ihrem sozialen Achtungsanspruch verletzen, weil sie zum Gegenstand der Anprangerung, der Schaustellung oder der Verächtlichmachung herabgewürdigt werden.
Und er stellt an anderer Stelle fest, dass sich Unterhaltungssendungen als verfassungsrechtlich problematisch erweisen, die als Konfrontations- und Streitinszenierungen für Zuschaueranreize sorgen sollen und dabei mit den Mitteln der Überrumpelung zur Erzeugung spontaner Gefühlsausbrüche arbeiten.

Di Fabio hat sich in seinem Gutachten auf Veranlassung der BLM mit diesen Fragen auch im Hinblick auf die anstehenden rechtlichen Veränderungen im Rundfunkstaatsvertrag auseinandergesetzt. Für die praktische Arbeit der Landesmedienanstalten fühlen wir uns bestärkt auch in dem Bemühen in der Gemeinsamen Stelle Jugendschutz und Programm den Auswüchsen von Talkshows entgegenzutreten, mit den Mitteln des geltenden Rechts und in Ergänzung und ich denke auch unterstützend im Hinblick auf die von den privaten Veranstaltern hier getroffenen freiwilligen Verhaltensgrundsätze. In diesen Tagen beschäftigen wir uns schon im Vorfeld und es ist dabei eine gewisse Zurückhaltung geboten, mit geplanten Sendeformaten bei RTL 2, die unter dem Stichwort "Big Brother" laufen. Nimmt man die zitierten Grundsätze und die bisherigen praktischen Anwendungsfälle bei den Landesmedienanstalten im Hinblick auf Problemlagen bei den Talkshows, so kann ich mir nicht vorstellen, dass diese neue Sendereihe so beanstandungslos über die Bühne gehen kann. Denken Sie an die Stichworte Kommerzialisierung und Inszenierung.

Diese Sendeform legt aber auf eine bestimmte Dramaturgie an, die die situative Entgleisung einplant. Das Sendeformat ist geradezu so angelegt, dass sich eine Situation in unvorhergesehener Weise für die Betroffenen entwickeln kann, weil dort eine dramaturgische Eigendynamik besteht; die vorherige Einwilligung der Beteiligten ändert an dieser prinzipiellen Bewertung im Grundsätzlichen nichts. Die Würde des Menschen ist ein unverfügbarer Wert, auf dessen Beachtung der Einzelne nicht wirksam verzichten kann. Es geht nicht nur um subjektive Grundrechtsträgerschaft, sondern um objektiven Würdeschutz. Diese Objektivierung sehe ich verstärkt in den zitierten Regelungen des neuen Staatsvertrags.

Von erheblicher Bedeutung für die Praxis sind auch die Neuregelungen zu den indizierten Filmen. Diese sind nunmehr prinzipiell verboten, mit Ausnahmemöglichkeiten. Die Kennzeichnungspflicht nach § 3 Abs. 4 ist ebenfalls in Deutschland Neuland. Sendungen, die nur zwischen 22.00 Uhr und 6.00 Uhr verbreitet werden dürfen, müssen durch akustische Zeichen angekündigt oder durch optische Mittel während der gesamten Sendung kenntlich gemacht werden. Diese Neuregelung ist durch Europäisches Recht bedingt und wird in einer Reihe von Ländern bereits praktiziert, in München sehen wir das z.B. im Programm des österreichischen Rundfunks. Wir unternehmen den Versuch uns auf eine gemeinsame Position systemübergreifend zu verständigen. Dass wir hier Neuland betreten, zeigt auch die Schwierigkeit zu einer Verständigung zu kommen. Ich erwarte aber, dass diese Frage demnächst zum Abschluss gebracht werden kann.

Mit der Neuregelung des § 3 Abs. 5 wird jugendschutzrechtliches und medienpolitisches Neuland betreten. Die Vorschrift ermöglicht es, durch eine technische Vorsperre von den klassischen Sendezeitbeschränkungen des § 3 unter bestimmten Voraussetzungen abzuweichen. Die Vorsperre ist natürlich nicht bei Sendungen einzusetzen - und ich denke dies wäre sogar unter den Gesichtspunkten des Jugendschutzes kontraproduktiv -, die keine Gefährdungstatbestände aufweisen. Deswegen muss der Veranstalter auch sorgsam mit dieser Vorsperre umgehen. Sie gilt nur für digital verbreitete Programme und nur für Programme des privaten Fernsehens. Für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gilt diese Abweichung von den Sendezeitgrenzen nicht. Die Voraussetzungen sind: Es muss sich um eine Vorsperre handeln, mit einer Technik, die allein für diesen Zweck gilt. Die allgemeine Entschlüsselungsregelung darf hier nicht greifen. Und die Freischaltung durch den Benutzer, die mittels der Eingabe eines ihm übermittelten Pin-Codes erfolgt, darf nur für die Dauer der jeweiligen Sendung oder des jeweiligen Films erfolgen. Diese veranstalterseitige Verschlüsselung und Vorsperrung von Sendungen nach § 3 Abs. 5 der Praxis und Akzeptanz in den Haushalten und der Erforderlichkeit von Sendezeitbeschränkungen sind in einem gemeinsamen Bericht der Landesmedienanstalten, der erstmals zum 31.12.2001 vorzulegen ist, darzustellen.

Im Übrigen gilt dieser § 3 Abs. 5 nur befristet und zwar nach § 53a versuchsweise bis zum 31.12.2002. Zum 01.01.2003 tritt er außer Kraft. Wenn also bis zu diesem Zeitpunkt keine endgültige Neuregelung getroffen ist, fällt die Vorsperre weg, was bedeutet, dass wiederum die strengen Zeitgrenzen gelten. Schon dieser Regelungsmechanismus zeigt, wie schwer man sich mit dieser Neuregelung getan hat. Das gilt übrigens auch für die Veranstalter, die in dieser Vorschrift eine unangemessene Einschränkung sehen. Das kann ich überhaupt nicht nachvollziehen, weil diese Vorschrift hier gegenteilige Diskussionen auslöst, nämlich zum Einen, warum private Veranstalter so privilegiert werden, während für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk das nicht gilt und er in seinen digital verbreiteten Programmen sich den strengen Zeitgrenzen unterwerfen muss; zum Anderen warum ein relativ einfacher Mechanismus, man muss sich das mal in der Praxis bei der d-box ansehen, einer solch prinzipiellen Kritik begegnet. Bei der ganzen Auseinandersetzung um die Vorsperre wird meines Erachtens völlig verkannt, dass es hier nur zwei Antworten unter dem Gesichtspunkt des Jugendschutzes mit seinem hohen Stellenwert, den er in der deutschen Gesellschaft genießt, geben kann: Entweder es gelten auch für das digitale Fernsehen und für Pay-TV die strengen Zeitgrenzen oder es gibt neue Vorkehrungen, die den Jugendschutzanforderungen einigermaßen Rechnung tragen, wie z.B. die Vorsperre. Inwieweit sie Wirksamkeit entfaltet, wird durch eine begleitende praxisnahe wissenschaftliche Untersuchung geklärt, wobei wir die Anlage der Untersuchung sehr eingehend bei den Landesmedienanstalten beraten haben und in dem Diskussions- und Entscheidungsprozess auch die privaten Veranstalter einbezogen haben. Diese Untersuchung läuft unter der Bezeichnung Praxistest II. Der Praxistest hat schon begonnen.

Neu im Rundfunkstaatsvertrag ist auch, dass an zwei Stellen die Landesmedienanstalten nunmehr gemeinsame Satzungen zu erlassen haben. Dies gilt einmal für die soeben genannte Vorschrift des § 3 Abs. 5 und zum anderen für den § 53, die Spielregeln für die Zugangsfreiheit zu Fernsehdiensten.

In dem Satzungsentwurf, mit dem wir nunmehr in die Anhörung gehen, haben wir festgelegt, dass die von der FSK ab 16 Jahren freigegebenen Sendungen, die normalerweise ab 22.00 Uhr gezeigt werden dürfen wenn sie vorgesperrt sind, den ganzen Tag ausgestrahlt werden können. Von der FSK nicht unter 18 Jahren freigegebene Sendungen (normalerweise ab 23.00 Uhr) dürfen unter der Voraussetzung einer Vorsperre ab 20 Uhr gesendet werden. Für indizierte Filme gilt die Vorsperre generell nicht. Wir haben außerdem fußend auf den Erkenntnissen bisheriger Begleitforschungen vorgeschrieben und ich denke die Veranstalter sind gut beraten, wenn sie diesen Vorstellungen folgen, dass der spezielle Pin-Code, der jugendschutzwirksam sein muss, der gleiche Pin-Code ist, mit dem der Zugang zu Bankgeschäften eröffnet wird. Bisherige Untersuchungen haben nämlich gezeigt, dass die Eltern mit solchen Pin-Codes nur dann sorgsam umgehen, wenn die Gefahr droht, dass sie auf unvorhergesehene Weise zur Kasse gebeten werden könnten. Solche Codes werden geheimgehalten vor den Kindern, andere Codes dagegen kaum.

Eine weitere Neuregelung enthält der neue § 3 Abs. 7 Satz 2, der wie folgt lautet: Für sonstige Sendeformate können sie (Landesmedienanstalten) im Einzelfall zeitliche Beschränkungen vorsehen, wenn deren Ausgestaltung nach Thema, Themenbehandlung, Gestaltung oder Präsentation in einer Gesamtbewertung, einem Verstoß nach Abs. 2 Satz 1 erster Halbsatz gleichkommt". Mit dem Verstoß gegen Abs. 2 Satz 1 sind Sendungen gemeint, die geeignet sind, das körperliche, geistige oder seelische Wohl von Kindern oder Jugendlichen zu beeinträchtigen. Diese Vorschrift ist äußerst umstritten. Die privaten Fernsehveranstalter haben sogar angekündigt, deren Verfassungsmäßigkeit vor dem Bundesverfassungsgericht prüfen zu lassen. Sie ist geboren aus den problematischen Erfahrungen mit den Talkshows. Dies ist im Besonderen bei sonstigen Sendeformaten gemeint, aber es kann natürlich auch für andere Formate gelten. Die Vorschrift beruht auch auf der Erkenntnis, dass im Einzelfall Verstöße schwer feststellbar sind oder die Programmgestaltung immer so erfolgt, dass sie sich der Verstoßgrenze nähert, aber sie nicht überschreitet. Die aufeinanderfolgende Dichte solcher problematischen Formate/Talkshows jeden Tag begründet eine Gefährdungslage, die einem Einzelverstoß, den § 3 Abs. 2 Satz 1 im Auge hat, gleich kommt. Auch hier ist nach meiner Auffassung eine gesetzgeberische Tendenz erkennbar, eine Gesamtbewertung vorzunehmen, ein Gefährdungspotential für die Gesamtwerteordnung im Auge zu haben und nicht allein den Einzelfall.

Eine Vorschrift, die ein eigenes Seminar verdienen würde und die ich hier deshalb nur kurz anreißen kann. Es geht um den § 53, um die sogenannte Zugangsfreiheit. Stichworte hierzu: die langjährige Diskussion über Programmführer, über die chancengleiche Auffindbarkeit der unterschiedlichen Programme usw. . Die Kernvorschrift im § 53 Abs. 1 war bisher schon im Staatsvertrag enthalten, alle Veranstalter müssen chancengleiche, angemessene und nichtdiskriminierende Bedingungen vorfinden, wenn sie Zugang zu Fernsehdiensten verlangen. Und auch bisher galt, dass diese Anforderungen auch für sogenannte Navigatoren Anwendung zu finden hatte. Der § 53 n.F. bringt eine Reihe weiterer Bestimmungen, die schwierige Anwendungsfragen in der Praxis auslösen. Wir haben zurzeit erste Texte der von den Landesmedienanstalten zu erstellenden übereinstimmenden Satzungen formuliert. Das Ziel für diese Satzungsregelungen steht im Abs. 7, ich zitiere "Die Regelungen der Satzungen müssen geeignet und erforderlich sein, für alle Veranstalter chancengleiche, angemessene und nichtdiskriminierende Bedingungen für technische Dienste und Systeme nach den Absätzen für technische Dienste oder Systeme zu gewährleisten und die Offenlegung technischer Parameter und Entgelte zu sichern. ARD und ZDF ist vor Erlass der Satzungen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben." Wie brisant diese Regelungen sind, zeigt sich zum Beispiel im Abs. 3 dieser Vorschrift. Die Anbieter, die bei der Bündelung von Vermarktung von Programmen eine marktbeherrschende Stellung haben, darf andere Anbieter, die einen solchen Dienst nachfragen, weder unmittelbar noch mittelbar unbillig behindern oder gegenüber gleichartigen Anbietern ohne sachlich gerechtfertigten Grund unmittelbar oder mittelbar unterschiedlich zu behandeln. Das klingt sehr theoretisch, hat aber hohe praktische Bedeutung. Letztlich geht es darum, ob auf diesem Wege eine Art Zwangsvermarktung eingeführt worden ist. Wenn es so wäre, würde das ganz praktisch bedeuten, dass zum Beispiel Premiere World in den Programmpaketen, die jetzt gerade im Markt positioniert sind, auch andere Veranstalter aufnehmen müsste, auch dann, wenn man eine solche Aufnahme nicht wünscht.

Die Bedeutung von § 53 Abs. 3 bedarf einer grundsätzlichen Diskussion. Aus meiner Sicht werden hier vom Gesetzgeber mit Bedacht andere Formulierungen gewählt (unbillig behindern, ohne sachlich gerechtfertigten Grund unterschiedlich behandeln) als in Abs. 1 (Chancengleichheit, Angemessenheit, Nichtdiskriminierung).

Um den chancengleichen, angemessenen und nicht diskriminierenden Zugang zu gewährleisten, schreibt Abs. 4 des § 53 auch vor, dass die Anbieter von Zugangsdiensten, die für die einzelnen Dienstleistungen geforderten Entgelte offen zu legen haben. Die Landesmedienanstalten haben Auskunftsrechte und den Anbietern solcher
Zugangsdienste obliegen Anzeigepflichten. Entspricht das System nicht den Anforderungen, so kann nach Abs. 5 des § 53 die zuständige Landesmedienanstalt eine Untersagung eines solchen Dienstes aussprechen. Im Übrigen regelt Abs. 6 noch ein Beschwerderecht für Veranstalter, die der Auffassung sind, dass ein Anbieter eines Zugangsdienstes die Regelungen des Staatsvertrages verletzt. Die Vorschrift des § 53 ist in ihren Anwendungen äußerst schwierig. Sie birgt erhebliches Konfliktpotential in sich. Bei den bisherigen Diskussionen ist mir auch eines besonders aufgefallen: wenn man den § 53 isoliert betrachtet, dann hat er einen nahezu uferlosen Regelungsbereich. Deswegen ist es wichtig, ihn in die Gesamtsystematik des Rundfunkstaatsvertrages einzuordnen. § 53 spricht ausdrücklich von Fernsehdiensten. Dies legt nahe, dass nur die Regulierung von Rundfunkdiensten, nicht aber von Mediendiensten gemeint ist. Und ein Blick in § 2 Abs. 1 Satz 3 RStV erhärtet diese Auffassung, wonach der RStV für Mediendienste außer für solche, die durch Beschluss nach § 20 Abs. 2 RStV dem Rundfunk zuzuordnen sind, nicht gilt. Die Änderung durch den 4. RÄndStV bezieht nur die Weiterverbreitung von Mediendiensten nach § 52 Abs. 2-5 zusätzlich in die Geltung des RStV ein, nicht jedoch § 53. Alle Dienste, die mit Darstellungen in Bild und Ton zusammenhängen, in die Regulierung einzubeziehen, erscheint daher nicht von der Ermächtigungsnorm des RStV gedeckt. So kann ich mir nicht vorstellen, dass z.B. die Decoder-Herstellung in die Regulierung einbezogen werden kann, zumal dann, wenn sich Decoder-Hersteller außerhalb der Grenzen Deutschlands niedergelassen haben. Allenfalls kann der Einsatz gemeint sein. Dieses Grundprinzip gilt auch für die Betriebssysteme und die Anwendersoftware.

Im Ergebnis dürften deshalb die Anforderungen in Abs. 3 an den Anbieter weniger weitgehend sein, als in Abs. 1. Genau über diese Punkte sind wir mitten in einer Diskussion und wir werden die Diskussion sehr bald auch - mein Kollege Hege hat ja den Vorsitz dieses Arbeitskreises Zugangsfreiheit - mit den betroffenen Veranstaltern, der Telekom und sicher auch mit den Ländern, erörtern.

Ich habe nur einen kleinen Teil der vielfältigen Problemlagen anreißen und darstellen können, die der Vollzug des neuen Staatsvertrages mit sich bringt. So habe ich mich, aber vielleicht kann man das in einer Diskussion vertiefen, zurückgehalten bei der digitalen Ermächtigungsgrundlage für ARD und ZDF in § 19. Ein Hinweis hierzu sei mir allerdings an dieser Stelle noch gestattet. Wir sind hier in einer ganz neuen rechtlichen Qualität im Hinblick auf die Möglichkeiten digitale Angebote anzubieten. Die ARD und das ZDF haben nach § 19 die Möglichkeit, je nach Marktentwicklung ihre bestandsgeschützten Programme -, es werden alle Programme, alle Angebote hier erfaßt, die bis zum 1.4.2000 auf den Weg gebracht sind, durch andere neue Programme zu ersetzen. Einzige Grenze ist der öffentlich-rechtliche Programmauftrag. Schwammiger kann man mit diesem Problem nicht umgehen. Und auch die Vorstellung der Länder, dass das öffentlich-rechtliche Rundfunksystem in seine technischen Kapazitäten auch eine Reihe anderer Drittveranstalter aufnimmt, ist wohl weitgehend eine Illusion. Wie man jeden Tag lesen kann, brauchen ARD und ZDF die ihnen zugewiesenen drei Kanäle für eigene digitale Angebote. Dies heißt in der praktischen Konsequenz, dass wir demnächst 24 und mehr digitale öffentlich-rechtliche Angebote bestandsgeschützt im digitalen Fernsehen erleben werden und dies zusätzlich zum breiten analogen Angebot ebenfalls einzelprogrammbezogen mit Bestandsschutz versehen.
Ich wage die Feststellung, dass eine solche Programmausweitung des gebührenfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunksystems offensiv genutzt zu prinzipiellen Schieflagen in unserem dualen Rundfunksystem führen wird. Ob die gewollte Bestandssicherung damit gewährleistet ist oder ob nicht solche Öffnungen gegenteilige Wirkungen für das öffentlich-rechtliche Rundfunksystem im Hinblick auf die europäische Rechtsordnung bedeuten, wid sich dann erst in einigen Jahren endgültig zeigen.