Cookie Hinweis

Archiv / Suche:

Zurück zur vorherigen Seite

Keynote von Prof. Dr. Wolf-Dieter Ring zum Thema „Medienregulierung im Zeitalter der Konvergenz“ im Rahmen einer Veranstaltung von Deloitte am 25. Mai 2011 in München

26.05.2011 | P&R

Sehr geehrter Herr Schmidt,
meine sehr geehrten Damen und Herren,

zunächst möchte ich mich herzlich für die Einladung bedanken, hier vor diesem ausgewählten Kreis sprechen zu dürfen. Im Zentrum dieser Veranstaltung steht die Präsentation einer neuen Studie zur Mediennutzung in Deutschland, Großbritannien, Frankreich, USA und Japan. Auch ich bin sehr gespannt auf die Ergebnisse. Eindeutig ist, dass die Digitalisierung, die dadurch mögliche Konvergenz und das Internet unsere Mediennutzung verändert haben und weiter verändern werden. Mein Part ist es, darüber zu sprechen, welche Konsequenzen sich daraus für die Medien und vor allem die Medienregulierung ergeben.

Ich möchte vorausschicken, dass aus meiner Sicht auch in Zukunft eine Regulierung der Medien notwendig ist, auf Grund der Bedeutung und der Rolle, die sie für unsere Gesellschaft spielen. Medien müssen einer Regulierung unterliegen wie viele andere gesellschaftlich wichtige Bereiche auch, wie z.B. Banken, Versicherungen, pharmazeutische Unternehmen oder Energiekonzerne.

Medienregulierung sollte drei Ziele haben: Das Wertesystem unserer Gesellschaft zu schützen, das auch in Zeiten eines Wertepluralismus nicht beliebig ist. Sie sollte die Interessen der Anbieter ebenso berücksichtigen wie die der Verbraucher. Und Regulierung sollte neue technische Entwicklungen und Geschäftsmodelle nicht verhindern, sondern unterstützen und ermöglichen. Daraus ergeben sich folgende konkrete Regulierungsfelder: Die Sicherstellung der Vielfalt der Angebote und der Meinungsvielfalt, die Sicherung des Zugangs der Verbraucher zu den wichtigsten Inhalten, der Kinder- und Jugendschutz, der Schutz der Urheber- und Verwertungsrechte und der Datenschutz. – Die Konvergenz und die rasante technische Entwicklung führen dazu, dass man Regulierung immer wieder anpassen muss. Das bedeutet aber nicht, dass man auf Regulierung verzichten kann.

Bevor ich zu konkreten Themen wie Konzentrationskontrolle, Netz- und Plattformneutralität, Urheberrecht oder auch Werbung komme, möchte ich mich zunächst mit dem dualen System beschäftigen. Ich denke, das ist auch deshalb gerechtfertigt, weil das Fernsehen zumindest in Deutschland nach wie vor das Leitmedium Nummer Eins ist.

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland gerät immer häufiger in die Kritik, insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Gebührenfinanzierung. Offenbar geht es ARD und ZDF häufig mehr um Quote als um Grundversorgung, dafür haben wir in den vergangenen Monaten einige Beispiele erlebt. Vor etwa acht Wochen hat das ZDF die Free TV-Rechte an der Champions League von 2012 bis 2015 für etwa 160 Mio. Euro gekauft. Bisher wird die Champions League noch von Sat.1 übertragen. Mit diesem Kauf liegen nun fast alle Fußballrechte im Free-TV beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Was für den Fußball gilt, trifft auf annähernd alle quotenträchtigen Sportarten zu: Bis auf die Free TV-Rechte an der Formel 1 und ein wenig Boxen liegen die Übertragungsrechte für die Sportevents beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Die ARD hätte beispielsweise kein Problem gehabt, 54 Mio. Euro für die Rechte an Boxveranstaltungen des Sauerland-Boxstalles zwischen 2013 und 2015 auszugeben. Ob der Rechtekauf durch die Intervention des Verwaltungsrats des WDR wirklich gestoppt wird, wird sich weisen.
Angesichts der Kosten dieses Sportrechte-Aufkaufs müssen wir uns doch fragen, wie der öffentlich-rechtliche Rundfunk dies finanzieren will – durch Sparen am Programmetat, zum Beispiel im Bereich Eigenproduktionen? Eine solche Verschiebung der Programmgewichte, meine Damen und Herren, ist nicht in Ordnung. Ich kann hier nur dem Produzenten Günter Rohrbach beipflichten, der Mitte April in der FAZ formulierte – ich zitiere: „Irgendwann läuft jedes Fass über.“ Die Programmmacher, so Rohrbach, müssten zusehen, „wie die Millionen aus ihren Etats herausgezogen und in ein überteuertes Programm transferiert werden“. Wenn der Funktionsauftrag so gedeutet wird, darf sich keiner über Legitimationsprobleme wundern.

Der eigentliche Skandal dabei ist, dass das ZDF das Sponsorverbot, das gemäß dem 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag von 2013 an ab 20:00 Uhr und an Sonn- und Feiertagen gilt, schlicht umgeht, indem die Vorberichterstattung bereits um 19:30 Uhr beginnt und dann bis 20:00 Uhr die Sponsorhinweise weit vor dem Spiel ausgestrahlt werden. Möglichweise hat sich das ZDF von der Ausstrahlung im direkten zeitlichen Zusammenhang mit den Spielen mit Gebührengeldern auch noch freigekauft. Dies ist ein drastisches Beispiel dafür, wie man den politischen Willen des Gesetzgebers missachtet.

Für die eben beschriebene Programmpolitik, gibt es zahlreiche Beispiele: Vor knapp vier Wochen etwa die Doppelübertragung der Hochzeit im britischen Königshaus in ARD und ZDF. Es ehrt im Übrigen den neuen Intendanten des Bayerischen Rundfunks, Ulrich Wilhelm, dass er sich als einziger im Kreise seiner Intendantenkollegen gegen die Übertragung der Hochzeit in der ARD ausgesprochen hat.

Auch die Ergebnisse der Drei-Stufen-Tests blieben hinter den Erwartungen zurück. Den seit 2009 nach einer EU-Vorgabe gesetzlich festgeschriebenen Drei-Stufen-Test müssen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten auf neue oder grundlegend veränderte Tele-medien-Angebote anwenden. Im Kern geht es darum, zu überprüfen, ob und in welchem Umfang diese Angebote den öffentlich-rechtlichen Auftrag erfüllen, und inwiefern der Markt beeinträchtigt wird. Bisher haben die Drei-Stufen-Tests weder eine klare Definition noch zumindest perspektivisch eine wirksame Begrenzung der Online-Aktivitäten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gebracht. Gerade was die Online-Angebote betrifft, ist eine weitere Konkretisierung ebenso nötig wie eine finanzielle Begrenzung.

Aber anstatt hier tätig zu werden, versucht der für die Medienpolitik der Länder federführende Chef der rheinland-pfälzischen Staatskanzlei, Martin Stadelmaier, ARD und ZDF die Gründung eines Jugendkanals anzudienen, mit dem Hinweis, ein solcher Jugendkanal wäre auf Grund der Programmdefizite der privaten Anbieter dringend geboten. Und das, nachdem die sechs Digitalkanäle von ARD und ZDF offensichtlich nach und nach zu direkten Konkurrenzangeboten für private Programme ausgebaut werden. Zur Eröffnung der 17. Medientage im Oktober 2003 hat der damalige Bayerische Ministerpräsident Dr. Edmund Stoiber, deutliche Worte gegenüber den öffentlich-rechtlichen Anstalten gefunden: Wörtlich sagte er: „ARD und ZDF können nicht einfach Kosten treibende Entscheidungen treffen und dann dem Gebührenzahler die Rechnung schicken. Es ist weitgehend Sache der Politik, dies zu verhindern.“ Geschehen ist seitdem aber in dieser Hinsicht offenbar wenig.

Ich habe bereits gesagt, dass Vieles darauf hindeutet, dass das Fernsehen noch einige Zeit das Leitmedium Nummer Eins bleiben wird. Nicht zuletzt auf dieser Tatsache basiert die medienpolitische Überlegung, die Informationsfunktion der privaten Vollprogramme in einem stärkeren Maße als bisher von den Anbietern einzufordern. Das Problem bei den Nachrichten- und Informationssendungen der privaten Anbieter ist der geringe Anteil am Gesamtprogramm und deren Verbreitung zu oft unattraktiven Sendezeiten. Bei der Vorstellung des „Programmbericht 2010: Fernsehen in Deutschland“ auf dem DLM-Symposium am 17. März 2011 in Berlin stellte Prof. Dr. Jürgen Weiß, unter dessen Leitung die TV-Programme seit 1998 untersucht werden, fest, dass in privaten Fernsehprogrammen Informationsangebote dominieren, die - ich zitiere - „weitestgehend vom gesellschaftlichen Ereignisverlauf und öffentlichen Diskurs abgekoppelt sind.“ Der Anteil der politischen Nachrichten ist bei den Privatsendern in den vergangenen zwölf Jahren immer weiter zurückgegangen. In den Hauptnachrichten der Privatsender wurde 2010 höchstens ein Drittel der Sendezeit auf politische Nachrichten verwendet.

Aus Sicht der Landesmedienanstalten ist es aber unverzichtbar, dass Vollprogramme einen erkennbaren Anteil an Nachrichten und Informationen anbieten. Dabei könnten z.B. die Anforderungen an die Vollprogramme nach Reichweiten gestaffelt und reichweitenstarken Programmen mehr Informationsleistungen abverlangt werden als reichweitenschwachen. Man kann sich auch ein Anreizsystem vorstellen. Offensichtlich sind die privaten Veranstalter bereit, gesellschaftlich erwünschte Inhalte anzubieten, wenn sie dafür Vorteile, zum Beispiel eine bessere Auffindbarkeit in Elektronischen Programmführern, sichere Plätze im Kabel, Liberalisierungen von Werberegelungen oder Abschläge bei konzentrationsrechtlichen Grenzen erhielten. Ein solches Anreizsystem könnte eine sinnvolle Ergänzung des regulativen Rahmens sein. Es geht also ausdrücklich nicht darum, die privaten Anbieter mit „Auflagen, Restriktionen, Kontrolle und gar Repressionen“ zu quälen, wie es der langjährige Präsident des VPRT, Jürgen Doetz, im Rahmen des diesjährigen DLM-Symposiums befürchtet hat.

Sie erinnern sich sicher noch an die geplante Fusion von Springer und ProSiebenSat.1 im Jahr 2006, die vom Bundeskartellamt und der KEK, der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich, untersagt wurde. Seit dieser Zeit, also seit fünf Jahren, soll das Medienkonzentrationsrecht weiterentwickelt werden. Ziel der bayerischen Medienpolitik ist es, die durch die Digitalisierung bedingten crossmedialen Zusammenhänge und Wechselwirkungen stärker als bisher in den Blick zu nehmen und zueinander in Relation zu setzen, um einerseits die Konvergenz angemessen zu berücksichtigen und andererseits die Rechtssicherheit der Unternehmen zu erhöhen. Inzwischen zeichnet sich ab, dass sich die anderen Länder diesem Vorschlag möglicherweise anschließen und eine Änderung des derzeitigen Konzentrationsrechts vorgenommen wird.

Wie nötig das auch im Bezug auf das Kartellrecht wäre und wie sinnvoll darüber hinaus eine intensivere Abstimmung zwischen den Landesmedienanstalten und dem Bundes-kartellamt ist, wenn es um Rundfunk geht, zeigt ein aktueller Fall: Im August 2010 haben ProSiebenSat.1 und RTL einen Antrag auf die Gründung eines senderübergreifenden Videoportals im Internet bei der Generaldirektion Wettbewerb in Brüssel eingereicht, um Nutzern den kostenfreien und zeitversetzten Abruf von TV-Inhalten zu ermöglichen. Das Angebot sollte durch Werbeeinnahmen finanziert werden und bei Interesse auch anderen Sendern offen stehen. Ende September wurde der Antrag an die nationalen Kartellbehörden in Deutschland und Österreich verwiesen. Im Frühjahr 2011 hat das Bundeskartellamt den Antrag abgelehnt mit der Begründung, dass diese Online-Plattform das „Werbeduopol“ der beiden Unternehmen im TV-Bereich weiter verstärken würde. Das Kartellamt kritisierte vor allem die Beschränkung des Zugangs auf Fernsehsender und eingeschränkte Vorgaben zu Verfügbarkeitsdauer, -zeitpunkt und Qualität der Angebote. Inzwischen haben die beiden Fernsehsender gegen diese Entscheidung Klage vor dem Düsseldorfer Oberlandesgericht eingereicht.

Man muss sich vergegenwärtigen, dass es Ziel dieser nach dem Vorbild des US-Videoportals Hulu konzipierten Plattform war und ist, TV-Inhalte aller Fernsehanbieter in Deutschland und Österreich, also auch Inhalte der Öffentlich-rechtlichen, bis zu sieben Tage nach der Ausstrahlung kostenfrei im Netz bereitzustellen. Aus meiner Sicht ein sinnvolles und zuschauerfreundliches Angebot. Sinnvoll, weil die Fernsehanbieter natürlich ein Interesse daran haben, auf diese Weise ihre Werbeerlöse gegen Google, Apple und Co. zu behaupten. Zuschauerfreundlich, weil ich als Zuschauer nicht gezwungen bin, in unterschiedlichen Mediatheken zu suchen.
Das Beispiel zeigt, dass das Bundeskartellamt bei dieser Entscheidung lediglich den deutschen (TV-) Markt im Blick hat. Bei einem Verbot dieser Online-Plattform würde zwar die nationale Marktmacht von ProSiebenSat.1 und RTL beschränkt, die internationale von Google und Apple aber weiter zementiert. Das Problem genau erfasst hat die Financial Times, als sie am 21. März einen Artikel zu diesem Thema überschrieben hat mit dem Fazit: „Alte Vorschriften für neue Märkte“. Dass andererseits gegen die Gründung einer kostenpflichtigen Videoplattform von ARD, ZDF und Produzenten anscheinend nicht vorgegangen wird, ist mehr als ein schlechter Witz.

Damit bin ich beim wahrscheinlich brisantesten Thema, wenn man derzeit von Medien-regulierung spricht: Es geht um Plattformregulierung und Netzneutralität.
Wir haben es in der digitalen Welt mit immer mehr Plattformen zu tun. Sie unterliegen nach dem Rundfunkstaatsvertrag generell der Medienregulierung. Die Plattformregulierung hat das Ziel, Zugangsfreiheit und Chancengleichheit zu garantieren und damit letztlich auch die freie Meinungsbildung zu gewährleisten. Der Rundfunkstaatsvertrag macht allerdings einen Unterschied zwischen Plattformen in offenen und geschlossenen Netzen. Offene Netze sind laut der Zugangs- und Plattformsatzung der Landesmedienanstalten von 2008 dadurch gekennzeichnet, „dass keine Vorauswahl durch einen Plattformanbieter erfolgt“, so dass Anbieter von Rundfunk und vergleichbaren Telemedien ihre Angebote für den Nutzer unmittelbar bereit stellen können. Anders als in den geschlossenen Netzen muss der Plattformbetreiber im offenen Bereich gewisse regulatorische Maßgaben nur dann erfüllen, wenn er über eine marktbeherrschende Stellung verfügt. Diese in der Praxis festzustellen, ist allerdings ein komplexes Unterfangen. Zatoo ist 2010 das erste Beispiel für einen Plattformbetreiber gewesen, der seine Inhalte ausschließlich über das offene Netz anbietet und den Nutzern kostenlos Rundfunkinhalte zum Livestream bereitstellt. Die Medienanstalten haben hier keine marktbeherrschende Stellung festgestellt, weshalb Zatoo nicht die Vorgaben der Plattformsatzung erfüllen muss.

Die Entwicklung der Onlineplattformen verläuft rasant, denn immer mehr Rundfunk-veranstalter bieten ihre Inhalte auch im Internet an. Die Nutzung von Bewegtbildangeboten im Internet steigt an. Diese Dynamik bedeutet nicht nur für die Plattformregulierung eine Herausforderung, die bewältigt werden muss. Sie wirkt sich auch auf die Netzbetreiber aus, die die technische Infrastruktur zur Verfügung stellen.

Und damit sind wir beim nächsten Thema, das auf der europäischen Agenda und in der deutschen Politik in jüngster Zeit sehr kontrovers diskutiert wurde: der Netzneutralität. Als sachverständiges Mitglied der Enquetekommission des Bundestages „Internet und digitale Gesellschaft“ gehöre ich auch der Arbeitsgruppe Netzneutralität an, die im Juni ihre Ergebnisse vorstellen soll. Ich kann Ihnen versichern, auch dort gibt es eine sehr intensive und hitzige Auseinandersetzung zu diesem Thema. Nicht nur in der Enquete-Kommission, sondern auch auf EU-Ebene und im Rahmen des Entwurfs des Telekommunikationsgesetzes werden derzeit mögliche Regelungen zur Netzneutralität diskutiert

Manche Netzbetreiber sprechen seit einiger Zeit gerne von begrenzten Kapazitäten, notwendigem Netzausbau und den dafür entstehenden Kosten. Sie können sich deshalb entsprechende Entgeltmodelle für einen schnelleren Datentransport vorstellen. Kritiker befürchten, dass die Einführung solcher Geschäftsmodelle die so genannte Netzneutralität gefährden könnte. Im Kern geht es bei der Netzneutralität also um die Frage, ob ein Netzbetreiber im offenen Netz alle Daten gleich behandeln muss oder ob er mit Bezug auf die Durchleitungsgeschwindigkeit differenzieren darf. Die Medienanstalten haben im Januar 2011 erste Thesen dazu veröffentlicht. Zu diesen Thesen gehören beispielsweise das „Bekenntnis zum offenen Internet“ und der Ausschluss von Differenzierungen nach Inhalteangeboten. Deshalb wird ein inhalteneutrales Netzwerkmanagement befürwortet.

Sie können angesichts dieser komplexen Themen vielleicht nachvollziehen, dass „Medienregulierung im Zeitalter der Konvergenz“ eine echte Herausforderung für die Medienpolitik ist, die mit ihren behäbigen Apparaten dem technischen Fortschritt kaum noch folgen kann.

Ich möchte abschließend noch kurz drei Punkte zumindest anreißen: Dies sind die Bereiche Urheberrecht, Jugendschutz und Werbung. – Die von der Internationalen Handelskammer in Auftrag gegebene sog. TERA-Studie von Anfang März 2010 prognostiziert, dass sich der wirtschaftliche Schaden durch die illegale Nutzung urheberrechtlich geschützter Inhalte in Europa im Jahr 2015 auf 56 Mrd. Euro belaufen wird, wenn nicht konkrete Gegenmaßnahmen getroffen werden. Vor fast genau einem Monat haben Medienunternehmen und Verbände der Kultur- und Kreativwirtschaft gemeinsam eine Erklärung veröffentlicht, in der die Politik aufgefordert wird, Maßnahmen zu ergreifen, die einerseits geeignet sind, die Urheberrechtsverletzungen einzudämmen und andererseits generell die urheberrechtlichen Rahmenbedingungen zu verbessern. Beide Aspekte sind deshalb so wichtig, weil es durch eine wachsende Zahl von Urheberrechtsverletzungen immer schwieriger wird, hochwertige und professionelle Medienangebote zu refinanzieren. Was lange primär ein Problem der Musik- und dann der Filmindustrie war, hat längst die Fernsehbranche und die Verlagswelt erreicht. - Natürlich ist auch das Urheberrecht ein Thema der Expertenkommission des Bundestages. Hier sind die Fronten noch deutlich verhärteter als bei der Frage der Netzneutralität. Zu beiden Themen und auch zur Frage des Jugendschutzes melden sich Netzaktivisten vehement zu Wort. Natürlich ist das ihr gutes Recht. Aber man muss auch sehen, dass die Interessen dieser kleinen Gruppe – für die teilweise jede Regulierung bereits Zensur ist - selten deckungsgleich sind mit den legitimen Interessen der Mehrheit dieser Gesellschaft. Und das muss man auch bei der politischen Behandlung dieser Themen im Auge haben. Wichtig sind in meinen Augen die Transparenz der öffentlichen Diskussion und die Einbeziehung der Öffentlichkeit. Die Online-Beteiligung und politische Einbindung der Öffentlichkeit will die Enquete-Kommission beispielsweise durch den Einsatz eines Internet-Tools namens Adhocracy gewährleisten. Solche Tools werden die politische Kommunikation künftig sicher verändern.

Ein gutes Beispiel dafür, dass die Digitalisierung eine Aufsicht über die Inhalte nicht überflüssig macht, ist der Jugendmedienschutz. Seine Sicherung wird nicht weniger wichtig, sondern gewinnt eher an Bedeutung. Seit ihrer Gründung im Jahr 2003 hat sich die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM), deren Vorsitzender ich bin, mit rund 4100 Fällen befasst, davon mehr als drei Viertel im Internet. In etwa der Hälfte wurden Verstöße gegen die Jugendschutzbestimmungen festgestellt. Da ging es nicht um Bagatellverstöße, sondern um Pornografie, Gewaltverherrlichung und Rechtsradikalismus.
Die so genannte regulierte Selbstregulierung ist ein Modell, das wir im Jugendschutz seit nunmehr acht Jahren erfolgreich praktizieren und das ich mir auch auf anderen Regulierungsfeldern vorstellen kann. Selbstregulierung wird in Zukunft ein wichtiger Baustein der Medienregulierung sein. Wo ich eine Liberalisierung bzw. Deregulierung sehe, ist das Feld der Werbung. Die Grenzen kommen hier von der EU, und sie sind zu eng gesteckt. Hier prallen die strengen Regeln für den Rundfunk und die Regellosigkeit des Internets brutal aufeinander, und das passt nicht. Ich bin weiterhin für eine klare Trennung von Werbung und Inhalt. Da darf es keine Kompromisse geben. Nicht zu halten sind aus meiner Sicht aber die quantitativen Vorgaben, denn es kann beispielsweise nicht sein, dass bei Hybrid-TV, also der Verschmelzung von Fernsehen und Internet, der Rundfunkinhalt streng reguliert wird, der Internetinhalt dagegen keinen Regeln unterliegt. Das ist geradezu absurd.

Meine sehr geehrten Damen und Herren,

ich habe die Zeit, die mir Deloitte dankenswerter Weise eingeräumt hat, mehr als ausgeschöpft und in den zurückliegenden 30 Minuten versucht, die Problemfelder, die sich der Medienregulierung im Zeitalter der Konvergenz stellen, zu benennen und Lösungswege aufzuzeigen. Das ist in manchen Bereichen einfacher, in anderen durchaus schwierig. Ich würde mich freuen, wenn wir nach der Präsentation der Studie noch in eine Diskussion eintreten könnten. Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit und übergebe das Mikrofon an Herrn Schmidt.